废止《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,不能再等了!

在锐意推进法治建设的今天,不应该有这种明显违法的法规和行为存在,它只会消减法律的权威,助生腐败的温床,于世并无补益。
文/廖保平


一封包含108人联名的建议信,5月4日被寄往全国人大常委会,建议废止有关收容教育的法律规定。联名者包括了全国人大常委会法工委研究室原副主任郭道晖、北京大学法学院教授张千帆等学者、律师和妇女权利工作者等。

建议信认为,收容教育由公安机关决定和执行,没有检察院和法院的介入,与《宪法》精神相违背,且违反了《立法法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等上位法,建议废止有关收容教育的法律规定。

特殊历史背景催生《卖淫嫖娼人员收容教育办法


收容教育全称《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,为何备受诟病?因为它规定“对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施”,且收容教育期限为6个月至2年。

所以讲它是个“办法”,并不是一般的法律,它是针对一个独特群体的“办法”,其诞生有着比较特殊的历史背景。即上个世纪90年代初,中国社会迈入改革开放初期,社会上卖淫嫖娼人员泛滥(比之今时则不可同日而语),也带来了一些社会问题,如性病的传播等,这样一来,全国上下都急了,都说要“好好管一管”。

1991年9月4日,第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》,同日公布实施。《决定》第四条规定:“卖淫、嫖娼的,依照《治安管理处罚条例》第三十条的规定处罚;对卖淫、嫖娼的,可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动,使之改掉恶习。期限为六个月至二年”。据此,1993年9月4日国务院公布实施了《收容教育办法》,更加细化可操作。2000年3月30日公安部又公布实施了《收容教育所管理法》,使得针对卖淫嫖娼人员的收容教育更成体系。

这样一部行政法规的用意是好的,要“维护社会治安秩序”,“净化社会风气”,“遏制性病蔓延”,可是,这部法规对抑制卖淫嫖娼行为有多大的作用,则值得探讨。可以肯定的是,这部法规不足以根除卖淫嫖娼行为,甚至可能因为腐败的原因,没有减少卖淫嫖娼行为。

收容教育成执法人员腐败温床


实际上,很多卖淫女处于社会底层,受教育程度偏低,为生计所迫,有内在的卖淫动力。

有些甚至是被胁迫卖淫,老板在后面有极大的利益驱动,收容教育制度难以从根本上矫治其违法行为。卖淫女在收教所不可能学到什么立身技能,一定比例的卖淫女走出收教所后仍会重操旧业,偿还罚款债务及劳教费用。

《收容教育办法》赋予了公安机关极大的裁量权,县级公安机关有决定收容教育的权力;并规定收容教育所也由公安机关负责管理;对“不服”的,还可以延长收教期限。一言以蔽之,“自侦自审自判自执”,难以受到上下、同级和公众的监督,个别地方,收容教育成为公安机关、执法人员牟利敛财的工具,即:交高额罚款,不开收据,放人;不交罚款就直接收容教育。

而且,一些公安机关借用这些权力与组织卖淫的结成利益同盟,玩起了“纵寇”游戏,交了保护费就可以卖,不交保护费就打,这俨然成了公开的潜规则,客观上形成了执法人员腐败的温床,助长了社会歪风邪气。

收容教育是“法外之刑”


《收容教育办法》的合法性则长期以来受到质疑,收容教育事关人身自由,关系到人的基本权利,在没有经司法审判程序,没有回避、没有辩护、没有举证质证、没有上诉,就剥夺公民半年到两年的人身自由,是对公民权利的严重侵犯。

正如一直鼓呼废止《收容教育办法》全国政协委员朱征夫所言,刑法对轻微刑事犯罪的处罚,有两年以下有期徒刑,六个月以下的拘役,和不予关押的管制。而卖淫嫖娼只是违法行为,并不构成犯罪,却动辄可以关六个月到两年,比对犯罪行为的处罚还重。这显然颠倒了一般违法行为与刑事犯罪行为之间的处罚逻辑。在刑法上,可能被限制两年人身自由的犯罪行为要么危害国家安全或公共安全,要么侵害他人的人身权或财产权,卖淫嫖娼很难说有这么大的危害。

说到底,收容教育是“法外之刑”,它是不经审判机关审判,而是行政机关依规定来对人施“刑”,既违反程序公正,也违背实体公正,是不符合现代文明社会规则的,是对现代文明的逆流,是对人身自由的贬低,根本上是对人的基本权利的轻蔑。

事实上,在今天中国的法律架构当中,《收容教育办法》已经严重地违反上位法。2000年颁布的《立法法》第8条规定,“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。”《收容教育办法》对卖淫嫖娼人员限制人身自由的规定超越了《立法法》的立法授权。

根据《行政处罚法》第十条规定:行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。《收容教育办法》违反上述规定。

即便《收容教育办法》不废止,收容教育卖淫嫖娼人员6个月至两年的处罚,也应该“形同虚设”,因为新的《治安管理处罚法》第六十六条已经明确规定,“卖淫、嫖娼的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款。在公共场所拉客招嫖的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”根据新法,即便情节严重,也不得限制人身自由超过十五日,而不能对人处以半年到两年的人身自由限制。

无论从哪个角度来说,都应该废止《收容教育办法》,在锐意推进法治建设的今天,更不应该有这种明显违法的法规和行为存在,它只会消减法律的权威,助生腐败的温床,于世并无补益。而且今后还要吸取“治乱世用重典”的教训,无论什么情况,都应该秉持有法可依,合法合理,精神和程序皆正义。

(来源/新京报)

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